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¿Qué es la regla fiscal verde? Cinco ideas que la explican
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Cinco ideas disruptivas que introduce la regla fiscal verde
por Natalia Arbelaez Jaramillo
Parches deforestados en el Guaviare, Amazonía. Por Natalia Arbeláez
El gobierno Petro propuso en la ley de financiamiento que presentó al Congreso una regla fiscal verde. Aunque esa reforma tributaria está moribunda, la iniciativa abre un debate inédito en Colombia e incipiente en el mundo, que se prevé que estará en la discusión pública por largo tiempo.
La regla fiscal en Colombia, que existe desde 2011 es un “ancla” para asegurar que el gobierno pueda pagar sus deudas. Lo que ahora propone la regla fiscal verde a grandes rasgos es que las inversiones en conservación ambiental como aquellas para evitar la deforestación en la Amazonía no se tengan en cuenta en el cálculo de la regla fiscal permitiendo al gobierno gastar o endeudarse más bajo el supuesto de que si no se atiende ya la crisis climática de nada servirá haber sido juiciosos fiscalmente después, cuando el planeta sea invivible.
Más allá de su conveniencia en este momento, la discusión de una regla fiscal verde introduce estas cinco ideas que mueven el status quo de la conversación sobre sostenibilidad de las finanzas públicas.
1. La regla fiscal no debe ser sagrada
La idea de imponer al gobierno unos límites a su capacidad de endeudarse surgió desde los años 2000 a partir de la crisis de la deuda en América Latina y Europa en la década anterior. Es una forma de asegurar que los Estados mantienen la capacidad de pagar sus obligaciones y enviar una señal al mercado de responsabilidad fiscal.
Los números mágicos para determinar el nivel sostenible de endeudamiento en Colombia son 55% y 71% del PIB. Por debajo de 55, hay espacio fiscal para endeudarse, después de 55% el gobierno debe aumentar los ingresos o hacer recortes en los gastos, y por encima del 71% hay un alto riesgo de que el país no pueda cumplir sus obligaciones.
Colombia la adoptó como ley en 2011 y la ajustó en 2021, desde entonces ha sido cumplida por todos los ministros de Hacienda, salvo durante la pandemia cuando el consejo consultivo para la regla fiscal, que había en ese momento, un órgano independiente, autorizó la suspensión de la regla fiscal en 2020 y 2021. El país llegó a una deuda del 60 por ciento del PIB lo que implicó para Colombia perder su grado de inversión y tener que pagar intereses más altos por los créditos.
Es un principio que muy pocos han osado cuestionar pues se le atribuye haber evitado llegar a situaciones de colapso fiscal como las de Venezuela o Argentina. Sin embargo, ante la urgencia de la crisis climática, el concepto mismo de la regla fiscal comienza a cuestionarse en el mundo entero. Y por primera vez, en Colombia de la mano del gobierno Petro.
Más allá de la propuesta puntual de la ley de financiamiento, implementar una regla fiscal verde puede implicar aumentar la capacidad de endeudamiento de Colombia, que hoy es del 48,5% del PIB, o su déficit fiscal (gastar más de los ingresos que tiene según el balance del Estado). Este es actualmente del 4,3% del PIB y es el más alto de los últimos 20 años, entre otras razones por el desfase en el recaudo que esperaba la Dian.
Los economistas ortodoxos creen que esto conllevaría a que el gobierno no pueda eventualmente cumplir sus obligaciones y termine afectando a la economía en su conjunto. Sin embargo, otros más heterodoxos critican de entrada la objetividad de los límites de la regla fiscal.
Jorge Iván González, ex director del DNP y Luis Fernando Medina, embajador de Colombia ante la Ocde, creen que la regla fiscal implica la aplicación de unas fórmulas que son subjetivas y susceptibles de discusión. Pero que una vez definidas generan unas expectativas en las calificadoras de riesgo que condicionan y vician la discusión con ellas a esos parámetros.
“El valor de meta de deuda pública sobre el PIB de Colombia está muy por debajo del promedio del mundo. Sí hay que cumplir una regla pues las sociedades deben tener unos límites macroeconómicos que deben respetar para no caer en hiperinflaciones. Lo que es erróneo es pensar que es una discusión técnica y no política. En qué se gasta, en qué no, por ejemplo”, agrega César Giraldo, uno de los integrantes menos ortodoxos del Comité de la Regla Fiscal que no habla por esa entidad pues ahí se decide por mayoría.
Antes de la pandemia, en 2019, los niveles de deuda de países como Brasil y Costa Rica eran superiores al 70% del PIB, por ejemplo.
Un argumento para desacralizar la regla fiscal es que países como Portugal, España e Italia, para citar algunos, tienen deudas superiores al 95 por ciento de su PIB y son estables gracias a otros factores como economías diversificadas o instituciones sólidas.
2. Evaluar solo los riesgos financieros y no los climáticos es una bomba de tiempo
El principal argumento que esgrimen quienes se oponen a la regla fiscal verde es la sostenibilidad de las finanzas públicas. Dicen que hacerlo encarece el acceso a mercados internacionales y agudiza los problemas fiscales pues la macroeconomía no tiene consideraciones sociales o ambientales, ni distingue el color de las inversiones.
Pero otros economistas creen que invertir en adaptación y mitigación de la crisis climática es un ahorro a futuro. La temperatura del planeta ha aumentado 1.5 grados y cada año los períodos de sequías, así como, de lluvias son más intensos y prolongados. Con el aumento del nivel de los mares varias poblaciones van a tener que desplazarse.
Colombia por sus condiciones geográficas es uno de los países que más impactos va a tener por el cambio climático.
“Las inversiones verdes hoy pueden mitigar las pérdidas económicas futuras por inacción en materia de cambio climático y redundar en un impacto positivo en el PIB, por eso deben tratarse diferente”, anota Gabriel Angarita, director de Estudios Económicos en la Alcaldía de Bogotá y quién participó en el componente de regla fiscal verde de la ley de financiamiento. También de los ajustes a la regla fiscal en 2021.
“Todo el mundo sabe que si se desestabiliza la Amazonía, que es el sumidero de carbono más grande del mundo, las metas de cambio climático se vuelven inalcanzables. Protegerla cuesta dinero”, señala Luis Fernando Medina, embajador ante la Ocde. “Las calificadoras de riesgo no consideran los riesgos climáticos. Solo miran los financieros porque se desordena el sistema. Conclusión: valoremos mal los activos del sistema financiero para que nos quede ahí metida la bomba de tiempo de la próxima crisis porque nunca previmos esos riesgos”, agrega.
“Nuestro sistema de cuentas nacionales está mal como el de todo el planeta. No contabiliza los beneficios y costos ambientales de la actividad económica”, dice Juan Camilo Cárdenas, director del centro para los objetivos de desarrollo sostenible de la Universidad de Los Andes.
3. La regla fiscal verde abre un debate sobre la ineficiencia del gasto público en Colombia
Colombia en 2025 va a destinar uno de cada cinco pesos de su presupuesto para pagar la deuda. Mientras se van a ir 82 billones a inversión, 112 se irán a pagar deuda y, de esos, 60 solo van a intereses. Esta relación tan desequilibrada entre ambos rubros es algo sin precedentes en el país, según Jorge Iván González.
Tiene que ver con los créditos a corto plazo adquiridos por el gobierno Duque para hacerle frente a la pandemia y mantener los subsidios por un largo plazo. Y con que el gobierno Petro no ha disminuído el gasto y sigue a niveles de la pandemia, según Andrés Pardo, Director Ejecutivo de Estrategia Macroeconómica para Latinoamérica, XP Investments.
Una regla fiscal verde no cambia esa realidad. Sin embargo, quienes abogan por flexibilizar la regla fiscal creen que la discusión de ese mecanismo abre una oportunidad para revisar la calidad del gasto que tiene el país.
“La fetichización del 55% hace pensar que todo está perfecto y que solo cuando vamos hacia el 70% es un desastre”, dice Luis Fernando Medina, embajador ante la Ocde. “Pero hay algo muy importante que dejamos de lado y es que en Colombia no sabemos qué pasa con nuestro gasto”.
Dice que el problema no es solamente la relación deuda-PIB, sino la calidad de la deuda: está en pesos o en dólares; en qué se está usando; tiene un impacto positivo en el crecimiento económico o no. “Necesitamos que el Congreso o un ente independiente revise periódicamente qué programas están funcionando y cuáles no. Flexibilizar la regla debe implicar una revisión del gasto para saber que ese espacio fiscal lo vamos a utilizar bien”, agrega Medina.
Andrés Pardo cree que de darse una regla fiscal verde debería ir acompañada sí o sí de un marco fiscal de mediano plazo verde lo cual tomará un tiempo desarrollarlo, pero puede ayudar a tener una mirada de más largo plazo: “Los marcos fiscales en Colombia se hacen para un horizonte de 10 años. En otros países abarcan un período de 50 años o más”, dice.
Con los beneficios ambientales al igual que con las pensiones, por ejemplo, tienen que abarcarse varias generaciones para poder evaluar su impacto real en el tiempo, explica Pardo. Un marco de este tipo es también una condición en la que coincide el Fondo Monetario Internacional, que ve varios riesgos a una regla fiscal verde.
4. Hay que darle prelación al gasto ambiental sobre otros
Colombia destina hoy 0,3% del PIB a acciones de conservación. Sin embargo el cálculo, según Gabriel Angarita, es que se necesita 1.5% del PIB para cumplir con las metas de reducción de emisiones y protección de la riqueza natural.
Las recientes COP tanto de biodiversidad como de clima muestran la gran dificultad que hay para que los países desarrollados se comprometan a hacer las inversiones que se requieren para transitar a energías más limpias, para conservar la biodiversidad, para frenar la deforestación de la selva amazónica, entre otros.
Dado que los impactos del cambio climático posiblemente los sufrirán de una manera más evidente las generaciones futuras es difícil movilizar el gasto público hacia acciones preventivas hoy. Por eso quienes defienden una regla fiscal verde consideran que se requieren mecanismos que incentiven la deuda con este propósito.
“Es necesario hacer algún tipo de diferenciación porque de lo contrario nunca habrá un verdadero incentivo para aumentar las inversiones ambientales”, anota Claudia Vásquez, directora para Colombia de The Nature Conservancy.
Economistas como Leonardo Villar, director del Banco de la República, critican la idea argumentando que con ese mismo principio habría que introducir una regla fiscal para otros temas prioritarios como reducción de la pobreza, acabar con el hambre infantil o la desigualdad.
“El argumento para darles prelación es que las inversiones ambientales son necesarias para apoyar el desarrollo de otros sectores, como el agro, e incluso el sector salud: entre más se invirtiera en mantener ecosistemas sanos, restaurados, regenerados, mejores alimentos vamos a producir, mejor calidad de agua y aire tendremos y por lo tanto, menos afectaciones a la salud de las personas, por ejemplo”, dice Vásquez.
Otros economistas insisten también en que no se debe alterar la sostenibilidad y desorganizar la macroeconomía para hacer inversiones climáticas. Que para estas se deben aprovechar, en cambio, otros instrumentos como subir impuestos que hagan más caro contaminar como el impuesto al carbono, o darles estímulos tributarios a las empresas por innovación energética, por ejemplo.
Pero el embajador Medina discrepa: “Las inversiones que se necesitan para proteger la Amazonía son descomunales y no veo cómo nuestra base tributaria lo va a hacer. Si nos quitamos el sistema del ancla y pasáramos a otra cosa sería más fácil movilizar los recursos. Si se hace un buen plan de mitigación y adaptación esto abre oportunidad a inversión privada extranjera como doméstica”.
5. No es tan fácil que se puedan colar como gastos verdes cualquier tipo de gastos
Otra de las principales objeciones que se le hacen a una regla fiscal verde es que daría lugar a que cualquier tipo de gasto se pueda camuflar como conservación con un simple juego de las palabras.
“Si no hay un sistema fuerte, un separador en una vía con árboles podría hacerse pasar como una inversión ambiental”, dice Andrés Pardo.
Sin embargo, según Gabriel Angarita, una de las ventajas que tiene el país es que el MinHacienda cuenta con un marco institucional sólido para las inversiones verdes.
En la ley de financiamiento, por ejemplo, se establece que para contabilizarse como inversiones verdes estas deben cumplir con dos criterios: estar consideradas como actividades y/o activos de la taxonomía verde de Colombia, un sistema de clasificación de actividades económicas y activos que contribuyen a cumplir los compromisos ambientales del país; y cumplir con los requisitos del Marco de Referencia de Bonos Verdes, Sociales y Sostenibles, que establece las condiciones para emitir bonos para canalizar recursos hacia objetivos ambientales y que está alineado con los criterios internacionales en esa materia.
“Si yo digo que hice una inversión que en realidad no genera reducción de daños ambientales ni generación de beneficios ambientales puede ser problemático pues podría llevar a un aumento insostenible del gasto. La medición y certificación de ese beneficio es la clave de una regla fiscal verde”, dice Juan Camilo Cárdenas.
“La taxonomía verde tiene una validación internacional. Si metes otras cosas que no aplican como inversiones verdes, el mercado te audita y te castiga”, agrega Angarita.